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Zhang Jun

Zhang Jun

A ‘corda bamba’ da governação chinesa

Há cinco anos, os líderes chineses decidiram optar por uma governação moderna do Estado como uma das principais prioridades da reforma política. O objectivo é melhorar a capacidade do Estado em adaptar-se ao tamanho e complexidade crescente da economia chinesa e mitigar os riscos. Atingir esse objectivo não é fácil, sobretudo se se tiver em atenção a governação das últimas décadas. No geral, governar envolve uma combinação de centralização política e descentralização económica. Em particular, o espectacular crescimento chinês foi possibilitado por um delicado equilíbrio entre a concentração do poder político nas mãos de uma liderança central e a delegação da gestão económica às autoridades locais.

Esse equilíbrio, muitas vezes, mostra-se difícil de manter. Por exemplo, quando a China ainda tinha uma economia totalmente planeada, Mao Zedong teve de delegar a administração das empresas estatais às autoridades locais por algum tempo para aumentar a produção. Os governos locais estavam numa posição melhor do que os ministérios em Pequim para gerir os fornecedores industriais. Mas, anos depois, o sistema tornou-se tão desorganizado, devido ao caos económico, que o governo central voltou a reafirmar o seu controlo.

Não obstante, em 1978, Deng Xiaoping não apenas delegou as autoridades aos governos locais, como também aumentou as suas receitas através de um sistema de contratação fiscal, num esforço para maximizar a contribuição para o crescimento geral do PIB. Novamente, o plano funcionou por um tempo, até que os líderes chineses enfrentaram o lado negativo da descentralização fiscal: a queda da participação do governo central sob esse sistema limitou a capacidade de afirmar a autoridade e administrar a estabilidade macroeconómica. Como resultado, em 1994, o governo central teve de rever a relação fiscal intergovernamental. Reverteu os contratos fiscais para um sistema no qual o governo central adquiriu a maioria das receitas. A participação das receitas dos governos locais foi substancialmente reduzida.

Mas, embora essa mudança tenha fortalecido o poder do governo central, colapsou a capacidade dos governos locais de sustentarem gastos, que ainda representavam cerca de 80% do total das despesas. Noutras palavras, a revisão da relação fiscal intergovernamental não calibrou a responsabilidade do gasto entre os governos central e local. Até hoje, os governos locais precisam de levantar fundos extra para financiar o crescente défice entre receitas e despesas.

É compreensível que os líderes locais não tenham negociado uma redução na parcela da responsabilidade total pelo gastos, até porque o governo central nomeou líderes provinciais sobre os quais mantém um forte controlo. Enquanto isso, desde 1994, o governo implementou um sistema baseado no desempenho para avaliar e promover líderes locais, alimentando assim a competição. Este ponto é a chave para uma melhor compreensão da governação chinesa que o economista Chenggang Xu descreve apropriadamente como um “sistema autoritário regionalmente descentralizado”.

Não é fácil avaliar este sistema, porque a concorrência sempre teve bons e maus resultados. Embora essa competição horizontal tenha ajudado a China a atingir metas de crescimento, os líderes centrais devem apoiar os poderes discricionários dos líderes locais, a autoridade para levantar fundos e a capacidade para atrair investimentos.

Na maioria dos casos, as autoridades locais abusam dos poderes e fazem mais do que o necessário. Por exemplo, há muito tempo. têm um incentivo perverso para melhorar a sua própria prestação, alocando recursos para construção de projectos que dão boa imagem, mas não atendem a nenhuma necessidade ou objectivo económico genuíno. Isso pode impulsionar o crescimento a curto prazo, mas investimentos improdutivos também podem ameaçar a estabilidade macro-económica a longo prazo.

Outra dificuldade na avaliação da governação chinesa surge da complicada relação entre política e negócios. A descentralização recompensa os funcionários locais que são competentes e dedicados a apoiam o crescimento económico. Mas também cria oportunidades para esses funcionários forjarem laços com donos de empresas e isso prejudica o crescimento a longo prazo. Devido à forte concorrência para se destacarem. especialmente a nível provincial, muitos funcionários usam a autoridade para promover interesses pessoais. Ao mesmo tempo, proprietários de empresas procuram relacionamentos ilícitos com as autoridades locais para obter protecção, privilégios (como contratos), empréstimos, um olhar cego para padrões de segurança e isenções regulatórias - actividades que geram riscos financeiros e prejudicam a concorrência aumentando as barreiras de entrada a empresas mais eficientes.

A delegação de poder discricionário pode, portanto, criar um dilema para a liderança central: exercer mais controlo prejudica o crescimento, mas também a corrupção desenfreada que resulta de não o exercer.

A solução não é simples. Desde que o presidente Xi Jinping lançou a campanha anticorrupção em 2012, o desempenho económico geral da China não melhorou, em parte devido à maior relutância das autoridades locais em adoptar medidas ousadas para impulsionar o crescimento.

O cerne do problema pode estar no sistema de prestação de contas. Embora a governação chinesa tenha, indubitavelmente, vantagens - em particular, permite que o governo central reduza riscos, inclusive impedindo que a dívida e a fraqueza financeira desencadeiem crises - pode dificultar o tipo de experiência política necessária para sustentar o progresso económico.

Dado o sistema de prestação de contas de responsabilidade ascendente, a redução do crescimento do PIB na avaliação do desempenho das autoridades locais ajudaria a reduzir o incentivo desses funcionários para abusar dos poderes descentralizados e fazer investimentos improdutivos. Mas se os líderes chineses não abandonarem esse sistema de prestação de contas, como mediriam e avaliariam o desempenho relativo das autoridades locais? Introduzir a prestação de contas de responsabilidade descendente talvez seja necessária.

Os líderes da China estão certos de que a governação deve ser modernizada. Para ter sucesso, no entanto, podem ter de rever a abordagem para gerar governos locais e introduzir uma maior prestação de contas na avaliação do desempenho. Essa mudança, sem dúvida, acarreta riscos, mas, em última análise, vale a pena adoptá-la na adaptação da governação para um contínuo desenvolvimento económico.

Reitor da Faculdade de Economia da Universidade de Fudan e director do Centro de Estudos Econômicos da China

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